Негосударственная экспертиза проектов: вдоль или поперек дороги

В завершающую стадию входит полемика по вопросу развития негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в контексте Распоряжения Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности». Сергей ВОЛОЩУК, Генеральный директор «Экспертного центра «ИНДЕКС», доктор экономических наук, Почетный строитель России, считает, что это не просто профессиональная полемика, это столкновение двух гражданских позиций, сторонники одной из которых стремятся к прогрессивным переменам, другие желают оставить всё по прежнему.

Для заинтересованных читателей, деятельность которых не связана с экспертизой проектной документации, считаем необходимым сделать преамбулу о положении дел в этой области.

В сфере экспертизы проектной документации огорожена некоторая «заповедная территория», именуемая государственной экспертизой, где проведение экспертизы относится к числу государственных функций и соответствующие полномочия делегированы уполномоченным федеральным и региональным органам исполнительной власти или подведомственным им учреждениям. На этой территории монопольная деятельность уполномоченных субъектов по оказанию экспертных услуг (по своей сути являющаяся предпринимательской), охраняется государством, поскольку ей придан публично-правовой статус. По другую сторону ограды, очень скромная территория добровольной, точнее необязательной, экспертизы проектной документации, где негосударственные экспертные организации, аккредитованные Минрегионом России, ожидают пришествия заказчиков-застройщиков, которые пожелают факультативно провести негосударственную экспертизу. Факультативность, а точнее невостребованность негосударственной экспертизы, обусловлена тем, что заключение негосударственной экспертизы не порождает юридических последствий, т.е. не является основанием для получения разрешения на строительство.

Монополизм государственной экспертизы с годами деформировал этот, в принципе, действенный инструмент улучшения качества проектирования и повышения эксплуатационной надежности возводимых зданий и сооружений, превратив его в серьёзный бюрократический барьер для застройщиков, который в совокупности с другими административными препонами существенно увеличивает сроки и стоимость строительства.

С каждым днём, эта ситуация всё больше усугубляла и без того неблагоприятный инвестиционный климат, вызывая серьёзную озабоченность руководства страны и требуя принятия конкретных мер. В июне прошлого года, Правительство России Распоряжением от 15 июня 2010 года № 982-р утверждает План мероприятий, направленных на снижение административных барьеров в строительстве. Пятнадцатый пункт этого плана предписывал создать нормативно-правовую основу для развития негосударственной экспертизы как полноценного института, включая механизмы обеспечения ответственности и аккредитации экспертных организаций.

Разработка соответствующего проекта федерального закона поручалась четырём федеральным ведомствам – Минрегиону, Минэкономразвития, Минфину и Федеральной антимонопольной службе – со сроком его представления в Правительство РФ к 1 октября 2010 года. В поле нашего зрения попало четыре варианта законопроекта, в той или иной степени решающих поставленную Правительством РФ задачу, однако ни один из них пока еще не внесен в Государственную Думу РФ.

Поэтому сейчас, до внесения Законопроекта в Госдуму, продолжается острая полемика о путях развития института экспертизы проектной документации. Цель этой полемики – повлиять на окончательное содержание Законопроекта. На весах, с одной стороны – создание альтернативной системы негосударственной экспертизы, формирование здоровой конкурентной среды и, соответственно – развитие, с другой – сохранение прежней монопольной системы, с небольшими вариациями на тему негосударственной экспертизы, и соответственно – застой.

Тезисно, суть позиции независимой экспертизы в контексте Распоряжения Правительства РФ от 15 июня 2010 года № 982-р такова:

1. Консолидировать в отдельной статье Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) нормативные предписания общие и для государственной и для негосударственной экспертизы, с соответствующим названием статьи: «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий», тем самым убрать противопоставление государственной и негосударственной экспертизы, изначально заложенные в ГрК РФ и имеющее явно дискриминационный характер по отношению к негосударственной экспертизе.
2. Выделить (разнести) нормативные предписания, касающиеся только государственной экспертизы и только негосударственной экспертизы, в разные статьи ГрК РФ.
3. Оставить за государственной экспертизой исключительное право проводить экспертизу проектной документации особо сложных, опасных и уникальных объектов.
4. Ввести альтернативность государственной и негосударственной экспертизы в отношении всех остальных объектов, включая объекты с бюджетным финансированием, уравнять по юридическим последствиям заключения государственной и негосударственной экспертизы.
5. Ввести профессиональную аттестацию строительных экспертов (квалификационные требования, порядок аттестации) и создать государственный реестр профессиональных строительных экспертов.
6. Усовершенствовать механизм аккредитации негосударственных экспертных организаций, основы которого заложены Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2010 года №1070, в том числе на предмет установления требований к количеству аттестованных экспертов в штате организации.
7. Исключить совмещение проектной и изыскательской деятельности с экспертизой проектной документации и результатов инженерных изысканий.
8. Создать механизмы обеспечения ответственности как экспертов, так и экспертных организаций, включая страхование ответственности и иных связанных с проведением экспертизы рисков.

Позиция противоположной стороны более проста: оставить всё по прежнему. С этой целью, любыми средствами, попытаться дискредитировать независимую экспертизу, поставив под сомнение её профессионализм, состоятельность и вообще необходимость. Для этого придать острой полемике характер безобидной дискуссии, принятой в псевдонаучных кругах, с использованием смыслового и содержательного передёргивания высказываний, со смешением или фривольным использованием понятийных конструкций, с наспех сколоченными формулировками, при которых исчезает и чёткость исходных посылов, и достоверность вывода, и конструктивность спора, с запугиванием обывателя концом света и строительным коллапсом, в случае прихода в эту заповедную сферу негосударственных экспертов.

Именно в этом стиле выдержана статья, опубликованная в февральском номере Строительного Эксперта (№ 03-04 2011) под названием «Экспертиза в строительстве: государственная и не очень». Смысловой посыл статьи – ничего не нужно менять, ведь таможня тоже государственная и также монопольная – «и ничего – живём». Техника исполнения статьи – использование всего арсенала перечисленных выше логических диверсий, формат статьи – псевдонаучная дискуссия.

Во-первых, мы должны заметить, что с юридическими терминами и конструкциями необходимо работать либо корректно либо никак. Уравнивание заключений негосударственной и государственной экспертизы по кругу «подведомственных» объектов и юридическим последствиям не следует отождествлять с «уравниваем в правах государственных и негосударственных экспертных организаций», а уж тем более с равенством государственных и негосударственных экспертов.

Во-вторых, корректность необходима и при использовании цитат. Было бы интересным получить информацию об оригинальном источнике следующей дословной фразы: «Дайте нам немедленно право давать положительное заключение проектам». Непонятно, кто такие «приверженцы немедленного уравнивания прав», и какой вариант уравнивания имеется в виду.

Да, независимые эксперты, выступают за уравнивание заключений негосударственной и государственной экспертизы по кругу «подведомственных» объектов и юридическим последствиям. И ничего более. Мы не претендуем ни на государственный статус, ни на предоставление земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования (пункт 7 статьи 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»), ни на льготное налогообложение (услуги не облагаются НДС согласно подпункту 4 пункта 2 статьи 146 НК РФ), ни на какие иные преференции, предоставленные учреждениям государственной экспертизы. Более того – мы против любых привилегий, поскольку они препятствуют созданию здорового, конкурентного рынка.

Теперь о «немедленном» уравнивании в правах. Определение направленности преобразований в строительной отрасли и установка временных ориентиров относится к компетенции соответствующих органов власти. Немедленно что-либо уравнять никто не предлагает, да и при всем желании это не получится. Распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р установлен срок представления соответствующего проекта федерального закона в Правительство РФ (III квартал 2010 года), а не момент «немедленного» уравнивания в правах. Проекты законов, разработанные органами федеральной исполнительной власти, после их представления в Правительство РФ, проходят определенную процедуру согласования и утверждения, прежде чем Правительство РФ, как субъект законодательной инициативы, направит законопроект в Государственную думу РФ. Процедура прохождения законопроекта в обеих палатах Федерального собрания РФ имеет весьма существенную протяженность во времени. При благоприятном исходе подписания Президентом России, самим законом может быть предусмотрена отсрочка его вступления в силу. Чтобы закон реально заработал, необходимо разработать и принять новые либо внести соответствующие изменения в действующие подзаконные акты. На это также потребуется определенное время, так, например, на разработку нормативной базы, обеспечивающей порядок аккредитации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070, ушло более полугода.

Говоря об ответственности, автор упомянутой выше статьи пытается навязать читателю мысль, что государственные экспертные учреждения обладают повышенной ответственностью перед потребителем, совпадающей якобы с государственными финансовыми гарантиями. Так ли это? Обратимся к закону, а именно Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Собственник имущества экспертного учреждения, то есть государство, не несет ответственности по его договорным обязательствам. Само экспертное учреждение, отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Для сравнения - коммерческая экспертная организация отвечает по своим договорным обязательствам всем принадлежащим ей имуществом (статья 56 Гражданского кодекса РФ).

Что касается финансовых гарантий государства в отношении государственных экспертных учреждений, то реализуются они только в конкретных случаях причинения вреда, установленных статьей 60 ГрК РФ, и только в субсидиарном порядке. Согласно закону, при наличии причинно-следственной связи между недостатками работ по инженерным изысканиям или подготовке проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта, повлекших причинение вреда, и несоответствием проектной документации (результатов инженерных изысканий) предъявляемым требованиям при положительном заключении государственной экспертизы ответственность за вред принимает на себя Российская Федерация, субъект РФ. При этом государственное экспертное учреждение, в отличие от независимой экспертной организации, имущественной ответственности не несет (статья 60 ГрК РФ). Государство, как собственник имущества автономного экспертного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления последним деятельности и использования закрепленного за ним имущества, но принимает на себя обязательства экспертного учреждения, вытекающие из причинения вреда. Получается, что за вред, причиненный вследствие некачественной работы экспертного учреждения, расплачивается в итоге налогоплательщик.

«Коммерциализация государственных функций недопустима!» – с этим трудно поспорить, только говорить об этом надо было десять лет назад, до принятия Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008. Начав с так называемого полного хозяйственного расчета и самоокупаемости, государственные экспертные учреждения по своей сути превратились в коммерческие конторы, оказывающие свои услуги на возмездной, договорной основе, только под государственной вывеской. Государственный статус этих учреждений не обременяет их перечислением прибыли в бюджет, позволяя расходовать все полученные средства по собственному усмотрению.

Читатели могут не беспокоится о том «каким способом система негосударственной экспертизы сама в себе будет устранять конфликт интересов в случае «проект – дом поперёк дороги». Такой конфликт на этапе экспертизы проектной документации возникнуть не может по определению, поскольку вопрос расположения дома на земельном участке выходит за рамки архитектурно-строительного проектирования и не имеет никакого отношения к экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий. Наши оппоненты, в данном случае, либо сознательно смешивают слова из разных песен, либо не владеют вопросами планировки территорий (глава 5 ГрК РФ) и порядком предоставления земельных участков под строительство (статьи 30 – 32 Земельного кодекса РФ).

Возвращаясь к теме ответственности. Предпринимательская деятельность в сфере экспертизы проектной документации опосредуется через профессиональную деятельность экспертов-специалистов, но нельзя смешивать в «одном флаконе» бизнесмена (коммерческую организацию), как субъекта предпринимательской деятельности и эксперта, как субъекта профессиональной деятельности. Для них совершенно разные основания и механизмы возложения ответственности. Предприниматель несет имущественную ответственность за нарушение договорных обязательств и внедоговорную ответственность за причиненный ущерб, а эксперт отвечает за профессиональные ошибки в рамках своей компетенции. Наделение экспертных организаций, как субъектов предпринимательской деятельности, правами и обязанностями, а также возложение ответственности за злоупотребление правом либо невыполнение обязанности, осуществляется одновременно (параллельно). Тезис «сначала нужно обеспечить ответственность, потом – получить право» является, мягко говоря, некорректным, а если использовать терминологию классиков марксизма-ленинизма – образцом воинствующего дилетантизма. Проблема не в отсутствии механизмов обеспечения и возложения ответственности в действующем законодательстве, а в их неэффективности. Подобные механизмы уже разработаны государственными органами и предусмотрены действующим законодательством. Добавление новых, но неэффективных, к уже имеющимся ничего не изменит. В области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства «новые» механизмы обеспечения ответственности введены в рамках института СРО. Независимую оценку их эффективности дал Минэкономразвития России в своем докладе «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности»: «Практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций не дает оснований говорить об эффективности применения указанного механизма».

Без поддержки профессионального сообщества, органам государственной власти проблематично разработать и реализовать эффективный механизм обеспечения гарантий и ответственности субъектов предпринимательской деятельности в сфере экспертизы проектной документации, не перегруженный административными процедурами и не отягощенный чрезмерным финансовым бременем (компенсационный фонд, страхование ответственности и другие).

По нашему мнению, цивилизованный рынок в сфере экспертизы проектной документации должен складываться из профессиональной компетентности аттестованных государственным регулятором экспертов, предпринимательской состоятельности аккредитованных экспертных организаций с полноценным штатом аттестованных специалистов и отработанного механизма профессиональной и имущественной ответственности экспертов и экспертных организаций. При этом, цивилизованный рынок не означает отсутствие конкурентной борьбы, а предполагает её. Здоровая конкуренция способствует и повышению качества услуг и сокращению сроков проведения экспертизы. Понимая это, Правительство и поставило задачу – создать альтернативную систему негосударственной экспертизы проектов. Создание такой системы с чёткими правилами игры, аттестацией, аккредитацией, механизмом обеспечения ответственности, отвечает интересам всей строительной отрасли.

Независимые эксперты видят свое участие в подготовке решений органов государственной власти в формате обратной связи по предлагаемым законопроектам и иным нормотворческим инициативам, в частности в рамках публичных консультаций, организованных Минэкономразвития России. Подобные консультации проводятся с целью прогнозирования негативных эффектов регулирующего воздействия и оценки «издержек соблюдения», которые дополнительно возникнут у субъектов предпринимательской и иной деятельности в связи с реализацией вновь вводимых нормативных предписаний. На большее, при существующем уровне консолидации профессионального сообщества экспертов, рассчитывать не приходится. Чтобы формировать, а тем более продвигать в органах власти ту или иную позицию, необходимо сначала объединиться, без этого добиться результата невозможно.

У оппортунистов же своё, оригинальное, видение «задач, стоящих перед экспертным сообществом»: «Создать такие механизмы обеспечения ответственности и аккредитации негосударственных экспертных организаций, которые будут, в безусловном порядке, предотвращать создание объектов, строительство и использование которых нарушает права физических и юридических лиц», – именно так, очень скромно, озадачил профессиональное сообщество экспертов пятнадцатилетний по стажу «руководитель экспертного учреждения, имеющего статус независимого». К сожалению, в настоящее время, таких волшебных механизмов не существует ни в проектировании, ни в строительстве, ни даже в системе государственной экспертизы проектной документации, и вообще в мире мало чего есть «безусловного». «И ничего – живем». Тем не менее, несмотря на то, что создание таких механизмов - прерогатива органов государственной власти, пользуясь случаем, хочется пожелать многоопытному руководителю успехов в столь благородном деле.