Убрать все, что мешает быстро, качественно и недорого строить

Слова В.В. Путина, приведенные в заголовке статьи, свидетельствуют о том, что повышение темпов и увеличение объемов строительства руководством страны отнесены к числу первоочередных задач строительной отрасли. "К 2012 году нам нужно вводить 115 миллионов квадратных метров, а к 2020 году – 154 миллиона", – конкретизировал задачи в сфере жилищного строительства Премьер-министр.

Сегодня административные барьеры, ограничивая конкуренцию и снижая эффективность строительной индустрии, приводят к значительным финансовым потерям для бизнеса, к дополнительным социально-экономическим проблемам для общества. По данным московских застройщиков число инстанций для проведения согласовательных и разрешительных процедур на всех этапах строительства от предоставления земельного участка вплоть до ввода объекта в эксплуатацию превышает 40. Строительный бизнес вынужден преодолевать бесконечные чиновничьи согласования, громоздкие, подчас чрезмерно усложненные процедуры, что порождает и коррупционную цепочку.

Одним из таких барьеров является монопольное положение органов госэкспертизы в сфере оказания услуг экспертизы проектной документации. Монополизм обусловлен тем, что согласно действующему законодательству необходимым условием получения разрешения на строительство является положительное заключение только государственной экспертизы. Власти это прекрасно понимают и принимают меры, направленные на развитие системы негосударственной экспертизы проектной документации, уравнивание заключений негосударственной и государственной экспертизы и по кругу «подведомственных» им объектов и по юридическим последствиям.

Рынок услуг экспертизы проектной документации создавался искусственно с помощью административных преобразований. Посредством трансформации системы Государственной вневедомственной экспертизы Госстроя СССР и РСФСР была «выделена» его доминанта – сегмент государственных услуг обязательной экспертизы, как основная и продолжительное время единственная составляющая рынка. Естественно ни о какой конкуренции не могло быть и речи, а потому по своей экономической природе этот сегмент рыночным образованием не был и по сей день им не является. Рождение нового, по-настоящему рыночного образования в сфере предоставления услуг экспертизы проектной документации – сегмента добровольной (негосударственной) экспертизы – состоялось в июне 2009 года, когда Минрегион России приступил к аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы. Но по факту, хотя на сегодняшний день число аккредитованных Минрегионом России организаций приближается к двумстам, в рамках действующего законодательства путь на рынок обязательной экспертизы им заказан. Дело в том, что заключение негосударственной экспертизы не порождает юридических последствий, оно не является основанием для получения разрешения на строительство. Действующие административно-правовые ограничения в пользу государственной экспертизы исключают альтернативность в выборе экспертизы, являются ни чем иным как административным барьером на пути ускорения экспертизы и получения разрешения на строительство.

Доля негосударственной экспертизы в общем объеме рынка экспертизы проектной документации настолько мала, что ее можно списать на статистическую погрешность. Поэтому негосударственные экспертные организации поставлены на грань выживания. Другое дело государственные учреждения – ФГУ «Главгосэкспертиза», его филиалы и региональные организации экспертизы – являющиеся по сути своей коммерческими, занимают доминирующие положение на рынке. Им созданы идеальные условия для бизнеса: государственный статус, монопольное положение, престижное территориальное размещение на земельном участке, предоставленном на праве постоянного (бессрочного) пользования, льготное налогообложение (услуги не облагаются НДС согласно подпункту 4 пункта 2 статьи 146 НК РФ) и прочие. Это воплощение мечты любого предпринимателя – абсолютная монополия.

Согласно действующему законодательству проведение экспертизы проектной документации относится к числу государственных функций и соответствующие полномочия делегированы уполномоченным федеральным и региональным органам исполнительной власти или «подведомственным указанным органам государственным (бюджетными или автономными) учреждениям». Таким образом, формальным критерием градации экспертизы проектной документации является «относимость» (принадлежность) к государственным функциям. Однако фактически разграничительным барьером служит форма собственности «экспертных организаций»: государственные учреждения – государственная собственность, коммерческие организации, аккредитованные Минрегионом России, – частная собственность. И те и другие оказывают свои услуги на договорной основе, но для коммерческих организаций основной целью деятельности является извлечение прибыли, а для государственных учреждений – «осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти». Как видим, цели вроде бы разные, а услуги одни и те же, и на договорной основе.

Доходы государственного экспертного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, а государство как собственник права на получение этих доходов не имеет. Таким образом, как некоммерческие, так и коммерческие экспертные организации независимо от целевой установки их деятельности ничего кроме установленных законом налогов в бюджет не перечисляют. Следовательно, экспертные услуги государственных учреждений, оказываемые застройщикам, заказчикам на договорной основе, носят такой же коммерческий характер, как и деятельность негосударственных экспертных организаций, но в отличие от последних обеспечены государственными преференциями.

В целях снижения административного давления на строительный бизнес Правительство РФ распоряжением от 15 июня 2010 г. № 982-р утвердило «План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности». Указанным документом предусмотрено более 30 мероприятий правового характера, в том числе обеспечение полного и безусловного равенства заключений государственной и негосударственной экспертизы проектной документации, создание механизмов обеспечения ответственности и аккредитации негосударственных экспертных организаций. Разработка соответствующего проекта федерального закона, была поручена федеральным органам исполнительной власти – Минрегиону, Минэкономразвития, Минфину, ФАС России. Подготовленный ими проект нового федерального закона не известен специалистам, хотя срок исполнения указанного поручения уже истек. Достоянием гласности стала версия законопроекта по рассматриваемой проблематике, представленная участникам совещания в Госдуме 29 октября 2010 года.

Считаем, что представленный законопроект не соответствует целевому назначению, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, и не решает поставленных перед ним задач. Он не делает негосударственную экспертизу инструментом, способствующим ускорению процесса прохождения экспертизы проектной документации и получения разрешения на строительство. Более того, данный законопроект направлен на существенное сужение круга объектов капитального строительства для негосударственной экспертизы. Перечень таких объектов предлагается формировать по остаточному принципу. Так, например, объекты капитального строительства, не подлежащие государственной экспертизе согласно части 2 статьи 49 ГрК РФ (объекты малоэтажного строительства), законопроект предлагает подвергнуть экспертизе в обязательном порядке, но только в рамках негосударственной экспертизы. Тем самым, инвесторам при строительстве объектов, перечисленных в пунктах 2-5 части 2 статьи 49 ГрК РФ, создается очередной административный барьер – обязательная негосударственная экспертиза. Подобная новелла противоречит духу и букве распоряжения Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р.

Тот же самый результат, достигается в законопроекте и с помощью приема «ограничительная оговорка». Застройщик, заказчик имея положительное заключение негосударственной экспертизы может получить разрешение на строительство только тех объектов, которые полностью финансируются частными инвесторами, что встречается крайне редко. Большинство объектов жилищного строительства выполняется по инвестиционным контрактам с той или иной долей участия государства или муниципальных образований. Например, в соответствии с законодательством города Москвы, Московской области магистральные инженерные сети для целей подключения вновь возводимых жилых зданий строятся за счет субъекта Российской Федерации. Оговорка «кроме объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции и капитального ремонта которых осуществляется полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов» исключает из сферы негосударственной экспертизы все объекты капитального строительства с любой долей государственного или муниципального участия. Подобные изъятия на основании наличия бюджетного финансирования в том или ином объеме имеют характер административно-правового ограничения в пользу государственной экспертизы и не представляются оправданными в контексте распоряжения Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р.

Таким образом, законопроект направлен на ограничение сферы негосударственной экспертизы, позиционирование ее как «придатка» государственной экспертизы, на самом деле вытесняя негосударственную экспертизу на обочину строительного процесса.

Законопроект предлагает ввести механизм «аккредитации-аттестации», который существенно изменит «правила игры», установленные Правительством РФ. Порядок проведения такой «модернизированной» процедуры аккредитации, а самое главное – допуск лиц к проведению экспертизы, по существу будет регламентироваться уже не постановлением Правительства РФ, а ведомственным актом Минрегиона России. Таким образом, аккредитация в рамках Постановления Правительства РФ будет носить номинальный характер, то есть без наделения полномочиями, а реальными полномочиями будут обладать эксперты, аттестованные Минрегионом России по установленным им же правилам.

Кроме того введение предлагаемого механизма «аккредитации-аттестации» означает «выведение» негосударственной экспертизы из строительного процесса как минимум на год, так как предлагаемый в законопроекте механизм «аккредитации-аттестации» более сложен по сравнению с процедурой аккредитации по Постановлению Правительства России от 29 декабря 2008 г. № 1070, на разработку которой ушло полгода.

Мы поддерживаем установление квалификационных требований к экспертам, но это требует системного подхода – во взаимосвязи с уже существующим механизмом аккредитации экспертных организаций, надлежащей их проработки и фиксации в соответствующих подзаконных актах. Но наделяться полномочиями по проведению негосударственной экспертизы должны организации (юридические лица), а не эксперты (физические лица). Не возражаем также против совершенствования механизма обеспечения ответственности указанных организаций. Но персонификация ответственности, перенос ее на физических лиц, в рамках Градостроительного Кодекса РФ невозможны.

На наш взгляд, низкая результативность реализации мер по «уравниванию» в правах негосударственной и государственной экспертизы проектной документации связана с их противопоставлением при разработке новых и изменении действующих нормативных правовых актов, игнорированием рыночных механизмов регулирования сферы услуг по экспертизе проектов.

При реализации мероприятий, направленных на совершенствование (развитие) системы экспертизы проектной документации не стоит игнорировать имеющийся положительный опыт в смежных областях деятельности. Речь идет об опыте Ростехнадзора по организации системы экспертизы промышленной безопасности. Тем более что аналогии здесь корректны и уместны, поскольку проектная документация является объектом и той и другой экспертизы. В чем секрет успешного функционирования системы экспертизы промышленной безопасности? Во-первых, в удачной интеграции государственных органов (Ростехнадзора и его территориальных органов) и экспертных организаций, среди которых имеются и негосударственные и государственные, причем последним никакие «государственные» привилегии не предоставляются. Форма собственности экспертной организации не имеет значения. При этом и сама предметная область – экспертиза промышленной безопасности – несмотря на чрезвычайно важное государственное значение не сегментируется на обязательную и необязательную, государственную и не государственную.

Во-вторых, в открытости системы. Любая организация – коммерческая и некоммерческая – может на общих основаниях войти в систему. Необходимым и достаточным условием для этого является получение лицензии Ростехнадзора, предполагающей наличие у лицензиата аттестованных экспертов и материально-технической базы.

В-третьих, в самих принципах построения системы. Ее состав и функциональная схема закреплены нормативно ведомственным актом. В систему помимо экспертных организаций, Ростехнадзора, его территориальных управлений и инспекций включены: наблюдательный совет, осуществляющий контроль за деятельностью системы; координирующий орган, задачей которого является мониторинг деятельности экспертных организаций и состояния нормативно-методической базы; консультативный орган, состоящий из представителей экспертных организаций и выполняющий функцию обратной связи между ними и государственным регулятором. Контрольная функция государства реализуется и на «выходе» системы: заключения экспертизы промышленной безопасности подлежат утверждению Ростехнадзором или его территориальным органом. Система экспертизы промышленной безопасности имеет большой запас устойчивости, прекращение лицензирования указанного вида деятельности по вступлению в действие соответствующего технического регламента не приведет к нарушению ее функционирования.

Безусловно, тождественное копирование организационно-управленческих схем и алгоритмов не является гарантом их столь же эффективного функционирования в иной, пусть даже смежной сфере деятельности. Тем не менее, организация системы экспертизы проектной документации на интеграционных началах и отказ от принципа «держать и не пущать» некоммерческие организации на рынок обязательной экспертизы представляется нам весьма позитивным и корреспондирующим рыночным отношениям.

Президент Некоммерческого партнерства
«Экспертиза проектной документации и
результатов инженерных изысканий»
к.э.н., почетный строитель России Волощук С.Д.