Как нам реорганизовать систему экспертизы проектной документации?

Именно эту проблему пытались разрешить участники «всероссийского» совещания руководителей организаций экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий 9 февраля 2011 года, на котором состоялось историческое событие «братания» начальников государственных учреждений экспертизы и директоров некоторых организаций негосударственной экспертизы. Кульминацией мероприятия стало одобрение законопроекта «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ».

В связи с проведением этого мероприятия возникает ряд интересных вопросов, в том числе правового характера. Каков его статус? Соответствует ли формат и повестка проведения статусу «совещания»? Озвучивали ли руководители государственных экспертных учреждений официальную позицию органов исполнительной власти, которым они подведомственны? Имели ли они соответствующие полномочия? Увы, региональная экспертиза поставила федеральный центр в неловкое положение. Получается, что руководители региональной экспертизы не имеют возможности довести до Минрегиона России свои реформаторские предложения в установленном порядке. А может быть не хотят, не доверяют?

Первым пунктом резолюции совещания его участники заявили о недопустимости «ликвидации системы государственной экспертизы». Кто вынашивает такие коварные замыслы в резолюции не указано. В отличие от Всероссийской конференции инженеров-сметчиков на этот раз обошлось без открытого письма к Президенту России. Организаторы мероприятия посчитали, что вполне будет достаточным направить законопроект, в качестве приложения к резолюции совещания, в Правительство РФ. Оно и понятно, – для Правительства РФ проблематика развития негосударственной проектной экспертизы является актуальной в свете изданного им распоряжения от 15 июня 2010 г. № 982-р. Однако, представленный законопроект не соответствует целевому назначению, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, и не решает поставленных им задач.

Остановимся на вопросах по существу законопроекта, которые на наш взгляд более интересны для организаций негосударственной проектной экспертизы.

Во-первых, какой смысл вкладывается в понятие «системы экспертизы проектной документации», реформировать которую предлагают участники совещания? Системным характером если и обладает, то только государственная экспертиза. А негосударственная экспертиза – сама по себе, системным образованием не является и ни в какую иную систему не интегрирована.

В сфере экспертизы проектной документации огорожена некоторая «заповедная территория», именуемая государственной экспертизой, где проведение экспертизы относится к числу государственных функций и соответствующие полномочия делегированы уполномоченным федеральным и региональным органам исполнительной власти или подведомственным им учреждениям. На этой территории монопольная деятельность уполномоченных субъектов по оказанию экспертных услуг, не будем называть ее предпринимательской, охраняется государством, поскольку ей придан публично-правовой статус. По другую сторону ограды, очень скромная территория добровольной, точнее необязательной, экспертизы проектной документации, где негосударственные экспертные организации, аккредитованные Минрегионом России, ожидают пришествия заказчиков-застройщиков, которые пожелают факультативно провести негосударственную экспертизу. Факультативность, а точнее невостребованность негосударственной экспертизы, обусловлена тем, что заключение негосударственной экспертизы не порождает юридических последствий, оно не является основанием для получения разрешения на строительство.

Таким образом, система негосударственной проектной экспертизы не существует и поэтому ее невозможно реформировать, ее нужно создать. Именно эту концепцию мы и предлагали в качестве альтернативы рассматриваемому законопроекту, когда осенью 2010 года он уже выносился на рассмотрение Экспертного Совета по градостроительной деятельности при Комитете по строительству и земельным отношениям Государственной Думы РФ с участием приглашенных лиц.

Во-вторых, зачем устраивать фарс с одобрением законопроекта, который не доводился до широкого круга заинтересованных лиц ни печатными, ни мультимедийными, ни какими иными средствами массовой информации?

Как уже отмечалось выше, рассматриваемый законопроект, но в несколько иной редакции, назовем ее первоначальной, уже выставлялся на Экспертном Совете при Государственной Думе РФ. Мы провели правовую экспертизу указанного законопроекта, соответствующие материалы с замечаниями и предложениями были направлены в Минрегион России, ФАС России, Экспертный совет при Государственной Думе РФ. Этот вопрос обсуждался нами и на страницах Строительной газеты № 46 от 19 ноября 2010 года. Суть замечаний сводилась к следующему: предлагаемые изменения в понятийный аппарат ГрК РФ, не имеют отношения к рассматриваемой им проблематике; рассмотрены вопросы, выходящие за рамки предмета правового регулирования ГрК РФ; изменения статей 49 и 50 ГрК РФ носят косметический характер; низкая юридическая техника исполнения законопроекта. Следует заметить, разработчики обновленной редакции законопроекта частично учли наши замечания, в том числе и по существу законопроекта. Однако, самое важное, логику закрепления нормативных предписаний они проигнорировали.

Мы предлагали, во-первых, консолидировать в отдельной статье (статье 49 ГрК РФ) нормативные предписания общие и для государственной экспертизы и для негосударственной экспертизы с соответствующим названием этой статьи: «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий». Тем самым ослабить противопоставление государственной и негосударственной экспертизы, которое изначально было заложено в ГрК РФ и имело явно выраженный дискриминационный характер по отношению к негосударственной экспертизе. К сожалению, аксиому единой проектной экспертизы законопроект не воспринял.

Во-вторых, выделить (разнести) нормативные предписания, касающиеся только государственной экспертизы и только негосударственной экспертизы (включая общие вопросы аккредитации «экспертных организаций»), в самостоятельные статьи (статьи 49.1 и 50 ГрК РФ), сохранив название статьи 50 ГрК РФ без изменений. Переименование статьи 50 ГрК РФ будет способствовать позиционированию негосударственной экспертизы как «придатка» государственной экспертизы.

Критерий состоятельности любого законопроекта по рассматриваемой проблематике сформулирован в распоряжении Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р. Процитируем соответствующий фрагмент пункт 15 плана мероприятий, утвержденного указанным Распоряжением: «Развитие системы негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, создание механизмов обеспечения ответственности и аккредитации организаций, осуществляющих такую экспертизу, имея в виду, что положительное заключение указанной экспертизы будет являться основанием для получения разрешения на строительство объектов капитального строительства (в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных), а также наделение организаций негосударственной экспертизы правом проведения проверок эффективности и достоверности сметной стоимости инвестиционных проектов».

Законопроект в обновленной редакции, также как и в первоначальной, не только не решает задач, поставленных распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, но и противоречит ему.

На этот раз мы вынуждены обратить внимание на низкую юридическую технику исполнения и юридико-технические «ляпы», которыми изобилует законопроект, который, как указано в резолюции совещания, подготовлен «в рамках рабочей группы Экспертного Совета». В частности его разработчикам не удалось надлежащим образом даже сосчитать и пронумеровать пункты статьи 1 законопроекта, из текста пятого абзаца пункта 37 статьи 1 законопроекта следует, что законодательные акты не являются нормативно-правовыми. Предлагая ввести в перечень понятий ГрК РФ категорию «расширение» разработчики законопроекта игнорируют тот факт, что данный термин не используется ни по тексту предлагаемого ими законопроекта, ни по тексту по тексту ГрК РФ. Градостроительный кодекс не является справочником или энциклопедией, название статьи 1 ГрК РФ «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе» полностью отражает ее содержание.

Разработчики законопроекта ратуют за персонификацию ответственности, введение административной и уголовной ответственности экспертов, но при этом предпочитают не афишировать свои имена. Несостоятельность законопроекта его вдохновители и разработчики пытаются прикрыть «вывеской» Экспертного Совета по градостроительной деятельности при Комитете по строительству и земельным отношениям Государственной Думы РФ, компенсировать «всенародным» обсуждением и одобрением «узким кругом ограниченных лиц».

Какие цели и задачи на самом деле преследует рассматриваемый законопроект?

В резолюции совещания декларируется необходимость создания системы негосударственной экспертизы. «Необходимость такой системы определена в ст. 50 ГрК РФ» полагают авторы текста резолюции, а разработчики законопроекта изменяют не только содержание этой статьи, но и ее наименование.

Законопроект уравнивает негосударственную и государственную экспертизу только по юридическим последствиям, что достигается добавлением в нормах ГрК РФ к слову «государственная» слова «негосударственная». И та и другая порождает одинаковые юридические последствия: заключения экспертиз равнозначны для получения разрешения на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов. Но альтернативность в выборе экспертизы – государственная или негосударственная – распространяется на весьма ограниченный круг объектов капитального строительства.

Перечень таких объектов предлагается формировать с помощью ограничительной оговорки. Процитируем фрагмент законопроекта: «При этом наличие положительного заключение организации, аккредитованной на право проведения негосударственной экспертизы по проектной документации объектов капитального строительства, перечисленных в части 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, а также объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции и капитального ремонта которых осуществляется полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов не может быть основанием для выдачи разрешения на строительство».

Подобная оговорка исключает из сферы негосударственной экспертизы все объекты капитального строительства с любой долей государственного или муниципального участия. Следовательно, застройщик, заказчик имея положительное заключение негосударственной экспертизы может получить разрешение на строительство только тех объектов, которые полностью финансируются частными инвесторами, что встречается крайне редко. Большинство объектов жилищного строительства выполняется по инвестиционным контрактам с той или иной долей участия государства или муниципальных образований. Например, в соответствии с законодательством города Москвы, Московской области магистральные инженерные сети для целей подключения вновь возводимых жилых зданий строятся за счет субъекта Российской Федерации.

Подобные изъятия на основании наличия бюджетного финансирования в том или ином объеме, имеют характер административно-правового ограничения в пользу государственной экспертизы и не представляются оправданными в контексте распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р.

Таким образом, законопроект практически сохраняет в неприкосновенности заповедную территорию государственной экспертизы, слегка ссужая ее границы. Установка Правительства РФ на сокращение сроков проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (за исключением жилых объектов) до 60 дней также не нашла своего отражения в законопроекте. Такое ускорение процесса прохождения экспертизы проектной документации и получения разрешения на строительство возможно только при полноценной и полноправной негосударственной экспертизе. Однако, законопроект создает очередной комплекс неполноценности негосударственной экспертизы. Жесткое ограничение ее сферы действия делает ничтожным уравнивание негосударственной и государственной экспертизы по юридическим последствиям. В очередной раз все сводится к юридическим декорациям, по существу оставляя все по-прежнему.

Следующий вопрос, требующий рассмотрения, – совершенствование механизма наделения «экспертных организаций» полномочиями по осуществлению негосударственной экспертизы (аккредитация), создание механизмов обеспечения ответственности аккредитованных организаций.

Законопроектом предлагается «модернизированный» механизм «аккредитации-аттестации», который на наш взгляд нарушит преемственность и непрерывность развития института негосударственной экспертизы.

Поскольку «Правила аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», уже существуют и утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1070, считаем, что «модернизация» механизма аккредитации должна осуществляться на уровне постановления Правительства Российской Федерации, а не на уровне кодифицированного законодательного акта. Иначе говоря, изменения и/или дополнения, касающиеся механизма аккредитации, следует вносить именно в указанное постановление Правительства Российской Федерации, а не в ГрК РФ.

Участники совещания запутались в формулировках норм законопроекта, некоторые положения резолюции совещания просто ему не соответствуют. Например, по законопроекту процедуры аккредитации и аттестации напрямую не связаны между собой, а по тексту резолюции «право организации на проведение экспертизы» должно «определятся наличием в экспертной организации аттестованных экспертов, либо возможностью их привлечения в соответствии с действующим законодательством». Интересно, каким образом Минрегион России при аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы сможет оценить возможности организации по привлечению экспертов, например, по гражданско-правовому договору.

По существу предлагаемая модернизация заключается в одномоментном изменении «правил игры». В действующих правилах аккредитации (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070) субъектом экспертизы является организация (юридическое лицо). Законопроект переводит рассмотрение в другую плоскость, во главу угла ставится уже физическое лицо – эксперт, обладающий «исключительным правом подготовки экспертного заключения», «аттестованный в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти…», то есть Минрегионом России. Однако, во-первых, почти все «новеллы» законопроекта по аттестации экспертов, уже имеют нормативное закрепление в Постановлении Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 и до сих пор законодателю не приходила в голову мысль перетаскивать их в Градостроительный кодекс РФ. Эксперт, как физическое лицо (работник) не является самостоятельным субъектом градостроительных отношений, и регламентация его деятельности выходит за рамки предмета правового регулирования ГрК РФ.

Наконец, потребуется время, чтобы новый порядок разработать, согласовать и утвердить, а никакого переходного периода законопроектом не предусматривается. На разработку нормативной базы, обеспечивающей порядок аккредитации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070, ушло более полугода. Можно сделать вывод: «введение» предлагаемого механизма «аккредитации-аттестации» означает «выведение» негосударственной экспертизы из строительного процесса как минимум на год, так как предлагаемый в Проекте механизм «аккредитации-аттестации» более сложен. Во-вторых, порядок проведения такой «модернизированной» процедуры аккредитации, а самое главное – допуск лиц к проведению экспертизы, по существу будет регламентироваться уже не постановлением Правительства Российской Федерации, а ведомственным актом Минрегиона России. Таким образом, аккредитация в рамках Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1070 будет носить номинальный (фиктивный) характер, то есть без наделения полномочиями, а реальными полномочиями будут обладать эксперты, аттестованные Минрегионом России.

Мы поддерживаем установление квалификационных требований к экспертам и предлагаем сделать единым порядок аттестации и для государственных и для частных экспертов. Это будет соответствовать концепции единой проектной экспертизы, позволит сократить число подзаконных нормативных предписаний. Но наделяться полномочиями по проведению негосударственной экспертизы должны организации (юридические лица), а не эксперты (физические лица).

Подведем итоги. Прошло очередное мероприятие «всероссийского масштаба» в весьма оригинальном формате. Мы считаем, что его вектор существенно отличается от направленности планов Правительства РФ в отношении развития негосударственной экспертизы и снижения административных барьеров. Более того, по отношению к Распоряжению Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р – это шаг назад. Вопрос создания системы негосударственной экспертизы настолько затянут, затаскан по инстанциям, затрепан в обсуждениях и заявлениях, что надежды профессионального сообщества негосударственных экспертов на его надлежащее разрешение тают на глазах. В такой ситуации мы опасаемся, что заинтересованные лица, рядясь в борцов за «свободу негосударственной экспертизы» и используя административный ресурс, «протолкнут» свой ангажированный законопроект. Поэтому обращаемся к своим коллегам – представителям экспертных организаций, действительно независимых от государственной экспертизы, – пока мы не являемся организованной силой невозможно весомо заявлять о себе, представлять свои интересы, отстаивать свои права. Год назад мы создали Некоммерческое партнерство «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий». И хотя мы объединили в своих рядах немногим более 20 независимых экспертных компаний, но даже это уже позволяет обсуждать проблемы с коллегами, свободно выражая свое мнение, вырабатывать общую позицию, выдвигать предложения. Пока мы в начале пути, но дорогу осилит идущий. Присоединяйтесь.

Президент Некоммерческого партнерства
«Экспертиза проектной документации и
результатов инженерных изысканий»
к.э.н., почетный строитель России Волощук С.Д.