Негосударственная экспертиза проектов: на магистрали строительного процесса или на обочине?

В Министерстве регионального развития РФ на прошлой неделе прошло совещание по обсуждению концепции внедрения института негосударственной экспертизы равной по юридическому статусу и конкурирующей с государственной.

В этом мероприятии, которое проходило под председательством замминистра Александра Викторова, приняли участие специалисты этого ведомства, ФГУ «Главгосэкспертиза России», представители общероссийских негосударственных некоммерческих организаций: президент Национального объединения проектировщиков Михаил Посохин, президент Национального объединения изыскателей Леонид Кушнир, а также президент Некоммерческого партнерства «Национальное объединение организаций экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» Шота Гордезиани.

Обсуждался вопрос о ходе подготовки проекта нового Федерального закона, вносящего поправки в Градостроительный кодекс и другие законодательные акты применительно к экспертизе в строительной отрасли. Накануне, 29 октября 2010 г. проект этого документа обсуждался на заседании секции «Государственная и негосударственная экспертиза проектной документации» Экспертного Совета по градостроительной деятельности при Комитете по строительству и земельным отношениям Государственной Думы. К сожалению, информация об этом мероприятии, как и о совещании в Минрегионе, чрезвычайно скудна. Сложилось впечатление кулуарности этих мероприятий. Удивляет то, что среди участников обсуждения оказалось мало представителей негосударственной независимой экспертизы. И это самое поразительное - именно они не были привлечены к разработке нового законопроекта, который чрезвычайно важен для всего строительного сообщества, так как будет определять широкий спектр вопросов по развитию системы негосударственной экспертизы, созданию механизмов обеспечения ответственности и аккредитации организаций, осуществляющих такую экспертизу.

Прокомментировать ситуацию мы попросили президента Некоммерческого партнерства «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий», кандидата экономических наук, почетного строителя России Сергея Волощука.

Стратегическая линия «уравнивания» в правах негосударственной и государственной экспертизы была намечена Градостроительным кодексом РФ, принятым в 2004 году. Постановлением Правительства России от 29 декабря 2008 г. № 1070 «О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий» были утверждены «Положение о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и «Правила аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».

Разработка нормативной базы, обеспечивающей реализацию этого постановления, была поручена Минрегиону России. Начиная с июня 2009 года, Минрегион России приступил к аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы. Однако альтернативность в выборе экспертизы не стала реальностью, административные барьеры (административно-правовые ограничения в пользу государственной экспертизы) сохранились.В целях совершенствования механизма правового регулирования градостроительной деятельности Правительство РФ распоряжением от 15 июня 2010 г. № 982-р утвердило «План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности». Указанным документом предусмотрено более 30 мероприятий, в том числе, согласно пункту 15 этого плана, разработка проекта федерального закона, которая была поручена федеральным органам исполнительной власти - Минрегиону, Минэкономразвития, Минфину, ФАС России.

Подготовленный ими проект нового федерального закона не известен специалистам. А версия законопроекта, представленная участникам совещания в Госдуме 29 октября 2010 г., вызывает полное недоумение. Распоряжением Правительства РФ предписывалась разработка нового федерального закона, а не внесение изменений в уже существующий Градостроительный кодекс РФ.

Считаем, что представленный законопроект не соответствует своему целевому назначению, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, и не решает поставленных перед ним задач. Он не делает негосударственную экспертизу инструментом, способствующим ускорению процесса прохождения экспертизы проектной документации и получения разрешения на строительство. Более того, данный законопроект направлен на существенное сужение круга объектов капитального строительства для негосударственной экспертизы. Перечень таких объектов предлагается формировать по остаточному принципу. Так, например, объекты капитального строительства, не подлежащие государственной экспертизе согласно части 2 статьи 49 ГрК РФ (объекты малоэтажного строительства), законопроект предлагает подвергнуть экспертизе в обязательном порядке, но только в рамках негосударственной экспертизы. Тем самым, инвесторам при строительстве объектов, перечисленных в пунктах 2-5 части 2 статьи 49 ГрК РФ, создается очередной административный барьер – обязательная негосударственная экспертиза.

Подобная новелла противоречит духу и букве распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р. Тот же самый результат, но с помощью другого приема («ограничительная» оговорка), достигается и пунктом 19 статьи 1 законопроекта. Застройщик, заказчик имея положительное заключение негосударственной экспертизы может получить разрешение на строительство только тех объектов, которые полностью финансируются частными инвесторами, что встречается крайне редко. Большинство объектов жилищного строительства выполняется по инвестиционным контрактам с той или иной долей участия государства или муниципальных образований. Например, в соответствии с законодательством города Москвы, Московской области магистральные инженерные сети для целей подключения вновь возводимых жилых зданий строятся за счет субъекта Российской Федерации. Оговорка «кроме объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции и капитального ремонта которых осуществляется полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов» исключает из сферы негосударственной экспертизы все объекты капитального строительства с любой долей государственного или муниципального участия.

Подобные изъятия на основании наличия бюджетного финансирования в том или ином объеме имеют характер административно-правового ограничения в пользу государственной экспертизы и не представляются оправданными в контексте распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р.Законопроект предлагает ввести механизм «аккредитации-аттестации», который существенно изменит «правила игры», установленные Правительством РФ. Порядок проведения такой «модернизированной» процедуры аккредитации, а самое главное – допуск лиц к проведению экспертизы, по существу будет регламентироваться уже не постановлением Правительства РФ, а ведомственным актом Минрегиона. Таким образом, аккредитация в рамках Постановления Правительства РФ будет носить номинальный характер, то есть без наделения полномочиями, а реальными полномочиями будут обладать эксперты, аттестованные Минрегионом по им же установленным правилам.

Кроме того введение предлагаемого механизма «аккредитации-аттестации» означает «выведение» негосударственной экспертизы из строительного процесса как минимум на год, так как предлагаемый в законопроекте механизм «аккредитации-аттестации» более сложен по сравнению с процедурой аккредитации по Постановлению Правительства России от 29 декабря 2008 г. № 1070, на разработку которой ушло полгода.

Мы поддерживаем установление квалификационных требований к экспертам, но это требует системного подхода – во взаимосвязи с уже существующим механизмом аккредитации «экспертных организаций», надлежащей их проработки и фиксации в соответствующих подзаконных актах. Но наделяться полномочиями по проведению негосударственной экспертизы должны организации (юридические лица), а не эксперты (физические лица). Не возражаем также против совершенствования механизма обеспечения ответственности указанных организаций. Но персонификация ответственности, перенос ее на физических лиц, в рамках Градостроительного Кодекса РФ невозможны. Подобные меры возложения ответственности необходимы, но закреплять их нужно в рамках главы 9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, а не ГрКРФ.

Таким образом, законопроект направлен на ограничение сферы негосударственной экспертизы, позиционирование ее как «придатка» государственной экспертизы, на самом деле вытесняя негосударственную экспертизу на обочину строительного процесса. Но этого может не произойти, если следовать демократическим принципам нашего государства. Открытое обсуждение проектов законов становится хорошей традицией в нашей стране, служит залогом учета интересов и государства и бизнеса и общества. Хотелось бы, чтобы мнение профессионалов – представителей сообществ негосударственных экспертов – учитывалось при разработке нормативных документов, непосредственно касающихся их профессиональной деятельности.

В представленной редакции федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс РФ нельзя вносить в Государственную Думу. Этот законопроект сведет проводимые и запланированные мероприятия к юридическим декорациям, по существу оставив все по-прежнему.По мнению представителей сообщества независимых негосударственных экспертов, в данный законопроект требуется внести коррективы.

Участники НП «Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий» по результатам обсуждения рассматриваемого законопроекта, предлагают собственную редакцию статей 49, 50 Градостроительного кодекса РФ, являющихся краеугольными в правовом регулировании отношений в сфере экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Эта редакция была направлена и в Госдуму и в Минрегион. Надеемся быть услышанными.