Реформа ценообразования в строительстве поручена чиновникам, «уполномоченным осуществлять приносящую доходы предпринимательскую деятельность»

В продолжение обсуждения главной темы выпуска «Строительной газеты» (№ 47 от 26.11.2010 г.), затрагивающей вопросы ценообразования в строительстве, предлагаем свое видение проблемы и размышления на эту тему. Быть может они будут полезны профессионалам и лицам, уполномоченным принимать решения, будут способствовать продвижению реформы в верном направлении.

Корень проблемы, мягко говоря, неадекватного ценообразования в строительстве, как и любой другой проблемы на пути ускорения темпов и снижения необоснованных затрат в строительстве – монополизм – старый, махровый и до зубной боли всем знакомый. Для любого предпринимателя, монополия – это голубая мечта, никогда не становящаяся реальностью, вследствие конкуренции. Но для предпринимателей от государства, «уполномоченных осуществлять приносящую доходы предпринимательскую деятельность» – это реальность «во плоти». А для страны, для государства, для общества, административно-предпринимательский монополизм чиновников – бывших или действующих, не умеющих и не желающих мыслить по государственному, не рискующих своим имуществом за результаты деятельности, не озабоченных долгосрочной перспективой развития не то что страны, а даже собственной конторы – это тормоз развитию.

На наш взгляд проблема носит уже хронический характер и обусловлена тем, что федеральные государственные учреждения ФГУ «Главное управление государственной экспертизы» («Главгосэкспертиза»), ФГУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» (ФГУ ФЦЦС), подведомственные Минрегиону России, превратили «оказание государственных услуг» в высокодоходный бизнес в ущерб интересам государства. Сложилась парадоксальная ситуация – государственные учреждения, используя свой государственный статус и обеспеченную им монополию, работают не на государственный бюджет, а на свой собственный карман. И как следствие этого, незаинтересованность в реализации любых преобразований, способных ослабить бизнес-позиции предпринимателей от государства. Ярким примером тому явился недавно предложенный законопроект «О внесении изменений и дополнений в Градостроительной кодекс РФ». Этим проектом предлагалось сделать негосударственную экспертизу проектной документации бесправным придатком их монополии – госэкспертизы, а негосударственным экспертам поручить экспертизу сортиров. Свои комментарии по этому поводу мы уже приводили на страницах Строительной газеты (№ 46 от 19.11.2010 г.).

Несовершенство сметно-нормативной базы и «достижения» ФГУ ФЦЦС по ее реформированию и реализации единой ценовой политики в сфере инвестиционно-строительной деятельности оказались в центре внимания участников VII Всероссийской конференции инженеров-сметчиков, обратившихся с открытым письмом к Президенту РФ Д.А. Медведеву на страницах «Строительной газеты» (№ 47 от 26.11.2010 г.).

Наличие проблемы и необходимость наведения порядка в сметном нормировании и ценообразовании понимают и в Минрегионе России. «Надо смыть пятно со строительного комплекса, что мы пытаемся срубить бабки с государства, с заказчиков», – сказал Министр регионального развития РФ Виктор Басаргин на III Всероссийском съезде саморегулируемых организаций в строительстве. Однако, хотя формально реформа ценообразования в строительстве Минрегионом России осуществляется, практического снижения стоимости строительства и сокращения бюджетных расходов не происходит. Бюджетные средства продолжают утекать сквозь пальцы, а реформирование ценообразования вызывает серьезную озабоченность на самом высоком уровне.

Национальная особенность реформаторских преобразований в России заключается в том, что они начинаются, а зачастую и заканчиваются постановкой вопроса: «кто виноват?». До вопроса: «что делать?» и далее – до реальных действий руки порой уже не доходят. Нынешней весной, к примеру, виноватым оказался Круглик. Сняли. Что делать дальше – не обсуждалось.

При всем нашем уважении к коллегам – специалистам сметного дела, следует признать, что их также волновал только первый вопрос. Большая часть материала, опубликованного в «Строительной газете» от 26 ноября 2010 года, посвящена изобличению главного «виновника» – ФГУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов». Ответ на второй вопрос: «что делать?» не прозвучал, за исключением «дежурного» предложения создать (воссоздать) профильное федеральное ведомство. Представляется сомнительным, что оргштатными мероприятиями можно решить вопросы совершенствования системы сметного нормирования и ценообразования в строительстве. Тем не менее, мы разделяем озабоченность иженеров-сметчиков состоянием системы ценообразования в строительстве.

Сметно-нормативная база 2001 года безнадежно устарела, не стимулирует применение новейших технологий и современных материалов. Например, действующие ЕНиР далеко не полностью соответствуют даже уровню строительных технологий 1984 года. Современные технологические операции там и вовсе отсутствуют. Развернутой методики по разработке новых расценок практически не существует, а те методические разработки, которые были приняты для создания сметно-нормативной базы 2001 года, ныне не применяются. Предприятия строительного комплекса не в состоянии конкурировать с ФЦЦС в разработке сметных норм и расценок на строительные, строительно-монтажные, ремонтно-строительные и иные виды работ, вследствие отсутствия административного ресурса, гарантирующего их утверждение или согласование в Минрегионе России. В результате строительные организации вынуждены заказывать разработку необходимых для этого норм и расценок в ФЦЦС и его филиалах, причем на договорной (рыночной) основе и при отсутствии конкуренции. Что и требуется ФГУ ФЦЦС, «уполномоченному осуществлять приносящую доходы предпринимательскую деятельность», согласно Уставу. Стратегия реформирования ценообразования в строительстве «узким кругом ограниченных лиц», отвечает только интересам ФЦЦС. Реформы проводятся таким образом, чтобы ничего не изменилось по существу и сохранилась монополия ФЦЦС.

Одной из попыток контроля бюджетных расходов в строительстве стало Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 427, согласно которому при финансировании строительства объектов с привлечением средств федерального бюджета в обязательном порядке осуществляется экспертиза сметной документации на предмет правильности определения сметной стоимости. Однако, эта попытка была реализована в духе русской пословицы «из огня, да в полымя». Мандат на проведение проверок Минрегион России предоставил другой своей монопольной дочке – Главгосэкспертизе. Дополнительное обременение Главгосэкспертизы по объему сопоставимо с основным функционалом данного учреждения – проведением экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В итоге в зону риска попадает выполнение другого предписания Правительства РФ – распоряжения от 15 июня 2010 г. № 982-р, которым предписано сократить сроки проведения проектной экспертизы в полтора раза. Этим распоряжением принято решение задействовать альтернативную систему негосударственной экспертизы, утвержден «План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности». Пункт 15 Плана предусматривает разработку законопроекта в целях наделения организаций негосударственной экспертизы правом проведения проверок эффективности и достоверности сметной стоимости инвестиционных проектов, а также уравнивание в правах государственной и негосударственной экспертиз. Пока это распоряжение не выполнено.

Интересен еще один факт. Проведение проверок инвестиционных проектов регламентируется бланкетными нормами статьи 14 федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Причем, в отношении средств федерального бюджета проверка инвестиционного проекта на предмет эффективности использования бюджетных средств выполняется Минэкономразвития России по разработанной им методике интегральной оценки, а проверка того же проекта на предмет достоверности использования бюджетных средств осуществляется уже под патронажем Минрегиона России – Главгосэкспертизой. Аналогичный подход – «проверка по частям» – применяется и в отношении инвестиционных проектов регионального и муниципального уровней.

Считаем, что подобная декомпозиция не отвечает принципу экономической целесообразности, но обусловлена юридическими аспектами разделения предмета ведения и «размазывания» ответственности между уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В конечном итоге имущественную ответственность за бездарное расходование бюджетных средств никто не несет.

На использование системного подхода к оцениванию инвестиционных проектов ориентируют Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 №ВК 477). Согласно указанным Методическим рекомендациям «показатели эффективности проекта в целом характеризуют с экономической точки зрения технические, технологические и организационные проектные решения». Однако и здесь складывается абсурдная ситуация: эффективные в целом технические, технологические и организационные проектные решения могут быть забракованы в результате проверки на предмет формального соответствия норм и расценок, использованных в сметных расчетах, сметно-нормативной базе, условно принятой за эталон административно-волевым усилием Минрегиона России, при отсутствии на то фактических оснований.

Погрешность эталона и, следовательно, неадекватность оценивания при проверке достоверности, имеет не методический, а инструментальный характер. Инструментарий – весьма спорный «эталон» – навязанный ФЦЦС без должной проработки и профессиональной независимой оценки, сам нуждается в поверке, в том числе проверке на предмет достоверно адекватного отражения современного уровня развития строительных технологий и материалов. Без такого достоверно адекватного эталона проверка достоверности определения сметной стоимости проекта является рутинной бухгалтерской процедурой, не имеющей отношения к эффективности инвестиционного проекта. Заметим к месту, что методика интегрального оценивания Минэкономразвития России не ограничивается проверкой эффективности участия государства в проекте только с точки зрения расходов и доходов (оценкой бюджетной эффективности), а учитывает и социально-экономические параметры. Кроме того, у нее есть еще одно неоспоримое достоинство. Согласно пункту 5 Правил проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 590, плата за проведение проверок не взимается. А Главгосэкспертиза остается верной своим коммерческим принципам – за все надо платить, согласно договору.

Полноценная сметно-нормативная база, позволяющая перейти к управлению стоимостью при проектировании и строительстве, имеет первостепенное значение и для оценки эффективности инвестиционных проектов, финансируемых из государственной казны, и для проверки достоверности их сметной стоимости. На наш взгляд, при реформировании системы ценообразования в строительстве необходимо определить не только цели реформы – сокращение необоснованных издержек, но и выбрать правильный формат взаимодействия всех заинтересованных лиц. Реформа идет сверху, но не поддерживается должным образом снизу. По нашему мнению, пока такой формат не найден, консенсус рыночных отношений и государственного контроля не достигнут, в том числе по причине игнорирования рыночных механизмов регулирования.

Мы считаем, что в первую очередь, следует обеспечить мотивацию и вовлечь в процесс разработки норм и расценок широкий круг участников –проектные организации, специализированные негосударственные организации, в том числе соответствующие научно-исследовательские и проектные институты, как это имело место в практике СССР, а также государственные организации и учреждения. Особенно следует подчеркнуть роль профильных НИИ в сопровождении высокотехнологичных разработок в строительстве, ибо кто, как не они разбираются в тонкостях строительных технологий и способны отнормировать инновации в строительной отрасли. А вот приведение сметных нормативов в единую стандартизованную базу данных (федеральный реестр сметных нормативов) должно осуществляться только уполномоченным государственным органом.

Следует обеспечить условия, при которых разработчики не будут упираться в бесконечные чиновничьи согласования, стену монополизма на этапе утверждения нормативов в Минрегионе России. Полагаем возможным, для подготовки заключений по представленным проектам сметных нормативов, привлекать специализированные экспертные организации, аккредитованные Минрегионом России, причем независимо от их формы собственности. Предоставление полномочий по проверке сметных нормативов в порядке, предусмотренном Приказом Минрегиона России от 11 апреля 2008 г. № 44, ФГУ ФЦЦС, пусть даже на безвозмездной основе, приведет фактически к передаче контроля за формированием федеральной сметно-нормативной базы от уполномоченного департамента Минрегиона России к ФЦЦС. Считаем, что совмещение в ФГУ ФЦЦС двух процессов: разработки сметных нормативов (на предпринимательской основе) одновременно с экспертизой нормативов недопустимым. Не может разработчик быть одновременно и экспертом качества своей продукции. Это нонсенс. К примеру, фундаментальное правило сертификации гласит: продукцию не вправе сертифицировать ни ее производитель, ни потребитель.

Необходимо развести по кругу лиц разработку сметных нормативов и их экспертизу. В число разработчиков сметных нормативов не могут входить строители как непосредственные потребители этих самых нормативов. Разработкой нормативов должны заниматься проектировщики, профильные научно-исследовательские институты, специализированные организации, прошедшие процедуру аттестации-аккредитации в установленном порядке, независимо от их формы собственности.

В свою очередь, экспертизу корректности разработанных сметных нормативов и проверку достоверности сметной стоимости должны осуществлять специализированные экспертные организации, так же вне зависимости от их формы собственности и прошедшие соответствующие процедуры аттестации специалистов и аккредитации компаний.

Процедуры, как разработки, так и экспертизы сметных нормативов, должны выполняться аккредитованными организациями вне зависимости от их формы собственности и источника финансирования, в условиях свободной конкуренции. Такая схема полностью укладывается в русло распоряжения Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р. Исключений быть не должно. Они тормозят развитие строительной отрасли и являются источником коррупции.

Как известно в конструктивном споре рождается истина и поэтому хотелось бы услышать предложения представителей Союза инженеров-сметчиков, безусловно более компетентных в вопросах сметного нормирования и ценообразования.

Строительное сообщество ожидает от Минрегиона России «достоверно» эффективных шагов по освобождению строительной отрасли от монополизма, снятию необоснованных административных барьеров в строительстве, согласно разработанному Правительством РФ плану действий по совершенствованию механизма правового регулирования градостроительной деятельности и его «перезагрузки». О необходимости выполнения запланированных Правительством РФ мероприятий было заявлено и на состоявшемся 25 ноября 2010 года совещании у Заместителя Председателя Правительства РФ Д.Н. Козака, на котором речь шла о наделении организаций негосударственной экспертизы правом проведения проверок достоверности сметной стоимости инвестиционных проектов, финансирование которых планируется осуществлять с привлечением бюджетных средств. Но вопрос о допуске аккредитованных негосударственных экспертных организации к проверкам эффективности инвестиционных проектов, финансируемых с участием государственной казны, поставленный распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, пока остается открытым. Впрочем, как и другой вопрос: чем закончатся реформирование системы ценообразования в строительстве, развитие и внедрение института негосударственной экспертизы, если их и далее будут осуществлять кулуарно, без участия независимых экспертов, силами бывших и нынешних чиновников, «уполномоченных осуществлять приносящую доходы предпринимательскую деятельность»?

Президент Некоммерческого партнерства
«Экспертиза проектной документации и
результатов инженерных изысканий»
к.э.н., почетный строитель России Волощук С.Д.