Сеть филиалов
(495)786-35-11
info@indeks.ru Контакты
Меню
  • pic1
  • pic2
  • pic3
Бесплатные консультации
для заказчиков


Документы, шаблоны,
анкеты, заявления

Бесплатные консультации
для заказчиков


Документы, шаблоны, анкеты, заявления



Регулирование отношений в области строительной экспертизы: действующие механизмы и законодательные проекты

Строительная экспертиза, как предмет правового регулирования, объединяет два основных направления деятельности:
1) экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий и
2) конфликтную строительно-техническую экспертизу, включая судебную, которые сопоставимы по объему и равнозначны с точки зрения защиты публичных интересов. В то же время, регулирование отношений в каждом из указанных сегментов строительной экспертизы полярно различается и характеризуется, с одной стороны государственной монополией на экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, а с другой, фактической анархией в сфере конфликтной строительно-технической экспертизы.

В силу своей социальной значимости и экспертизу проектов и конфликтную строительно-техническую экспертизу по ряду позиций действующее законодательство рассматривает как формы оценки соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации. К примеру, положительное заключение экспертизы проектной документации является своего рода сертификатом соответствия, гарантией качества проектной документации как товара. Экспертная организация в случае выполнения экспертных работ по договору становится совместно с проектировщиком солидарным гарантом, что, безусловно, предполагает как административно-правовую (защита публичных интересов) так и гражданско-правовую (защита частных интересов) ответственность по своим «гарантийным обязательствам».

Действующее законодательство о техническом регулировании, так же как и Градкодекс РФ, разводит государственную и негосударственную экспертизу проектов по правовому статусу, дифференцируя их как обязательную и добровольную формы оценки соответствия в строительстве. Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий является формой обязательной оценки соответствия процесса проектирования, включая изыскания. Значимость данной формы оценки соответствия заключается в том, что при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы не может быть выдано разрешение на строительство. Негосударственная экспертиза проектной документации согласно тому же закону представляет собой форму добровольной оценки соответствия, наряду с авторским надзором, обследованием зданий и сооружений, реализуемых уже на этапе строительства и эксплуатации.

Добровольная оценка соответствия, в отличие отобязательной, предоставляет заявителю свободу выбора в определении объема, в котором проектная документация подлежит проверке и на предмет соответствия каким требованиям. Однако и значимость данной формы оценки соответствия близка к нулю, поскольку положительное заключение негосударственной экспертизы не может служить основанием для получения разрешения на строительство. В итоге добровольная оценка соответствия остается невостребованной, в то время как обязательная – монополизирована государственными экспертными учреждениями, которые абсолютно доминируют на рынке услуг экспертизы проектной документации под девизом «все предопределено».

Иная ситуация сложилась на рынке услуг конфликтной экспертизы в строительстве. За исключением судебной строительно-технической экспертизы, государственное регулирование в этом секторе строительной экспертизы практически отсутствует. Вследствие этого, массированная, а нередко и агрессивная самореклама различных ООО, ЗАО и прочих коммерческих и некоммерческих организаций, расплодившихся на ниве конфликтной строительной экспертизы, создает немалые трудности как судьям, так и участникам строительного процесса в ориентации среди многообразия юридических лиц, позиционирующих себя в качестве экспертов, и оценке их профессиональной состоятельности. В связи с этим актуальным становится вопрос установления признаков (критериев) состоятельности экспертной организации в сфере конфликтной строительной экспертизы, поскольку ее проведение в той или иной степени связанно с обследованием строящихся и эксплуатируемых зданий и сооружений (состояния их оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и т.д.), то есть с одной из форм оценки соответствия.

Актуальность проблематики обусловлена необходимостью защиты публичных интересов при оценке соответствия. В практике современного экономического реформирования в качестве организационно-правовых механизмов защиты публичных интересов наиболее активно задействованы либо институт саморегулирования (с обязательным членством) либо институт аккредитации, которые позволяют регулировать допуск лиц к соответствующей предпринимательской или профессиональной деятельности.

С учетом наработанного в строительной сфере опыта саморегулирования использование его по аналогии для построения системы негосударственной экспертизы проектов, в принципе возможно. В отношении реалий и перспектив саморегулирования в сфере негосударственной экспертизы проектов мы уже высказывались на страницах Строительной газеты (№14 от 8 апреля 2011 года), выразив предпочтение механизмам государственного регулирования в виде аккредитации экспертных организаций и аттестации экспертов.

С точки зрения упорядочения отношений в сфере оценки соответствия, возникающих между федеральными органами исполнительной власти и юридическими лицами наиболее адекватна форма допуска, основанная на аккредитации. Эта парадигма и легла в основу Проекта федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации», разработанного Минэкономразвития России во исполнение Указа Президента РФ от 24 января 2011 г. № 86 "О единой национальной системе аккредитации" и в соответствии с Концепцией формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 12 октября 2010 г. № 1760-р.

Следует отметить, что Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации в виде ведомственного акта - Постановления Госстандарта РФ от 30 декабря 1999 г. № 72, уже существуют, но не универсальны, так как распространяются только на Систему сертификации ГОСТ Р. Минэкономразвития России вновь продемонстрировал системный подход, на этот раз применив его к государственной аккредитации.

Из названия и содержания Проекта «Об аккредитации в Российской Федерации» следует, что он является базовым, закладывает фундамент института аккредитации, устанавливает базовые принципы, критерии и общие правила аккредитации, вводит институциональные органы и механизмы контроля аккредитованных лиц. Тем не менее, существенное ограничение действия Проекта по кругу лиц, на наш взгляд не вполне оправданно с точки зрения Концепции и не вполне адекватно с точки зрения его названия. Так, например, одним из исключений, заявленных в Проекте Минэкономразвития, является аккредитация техцентров – операторов технического осмотра автомобилей. Их аккредитацией будет заниматься Российский союз автостраховщиков, правила аккредитации установит Минэкономразвития России. Методику расчета цен на услуги технических центров утвердит Федеральная служба по тарифам, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги). Такую схему предлагает Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Следовательно, на аккредитованные центры-операторы технического осмотра Проект Минэкономразвития будет распространяться, но только в части единых принципов и правил аккредитации. Таким образом, не будучи «подведомственными» национальному органу по аккредитации, операторы технического осмотра автомобилей, тем не менее, будут функционировать в правовом поле и рамках единой национальной системы аккредитации. При этом системные связи с указанными субъектами будут выстраиваться опосредованно через нормативно-правовое регулирование в области аккредитации, минуя Национальный орган по аккредитации.

Именно на это ориентирует Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации: «необходимо осуществить переход на единую систему, единые принципы и правила аккредитации во всех областях оценки соответствия, включая испытания, калибровки, экспертизы, сертификацию и контроль». На наш взгляд, подобную схему «опосредованного встраивания» в национальную систему аккредитации следует применить и в отношении экспертных организаций в строительстве. К таким организациям относятся организации, уже аккредитованные Минрегионом России на право проведения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, экспертные организации, «легитимизация» которых будет востребована в связи с принятием Технического регламента "О безопасности строительных материалов, изделий и конструкций", который «застрял» в Госдуме РФ на втором чтении (законопроект № 192544-5). К их числу, на наш взгляд, следует отнести также организации, выполняющие конфликтную экспертизу в строительстве, в том числе в интересах следствия и судопроизводства. В процессе судебной строительно-технической экспертизы также проводится оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации в соответствии с процессуальным законодательством. На такие исследования (испытания) и измерения не распространяется действие ФЗ «О техническом регулировании», но по существу их следует относить к «иным формам» добровольной оценки соответствия. Убеждены, что необходимость упорядочивания доступа лиц, как физических, так и юридических, в сферу судебной строительно-технической экспертизы назрела и диктуется в первую очередь публичными интересами. Свою аргументированную позицию по этой проблематике мы уже излагали на страницах Строительной газеты (№ 16 от 22 апреля 2011 года).

Как уже отмечалось выше, предлагаемый Минэкономразвития законопроект выстраивает национальную систему аккредитации, управляющими органами которой будут федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации (Минэкономразвития России) и национальный орган по аккредитации (при Минэкономразвития России), консультативным органом – совет по аккредитации (при Минэкономразвития России). В качестве основной, «системной» модели Проект закрепляет аккредитацию национальным органом по аккредитации. Убеждены, что законодательство, регулирующее конкретную отрасль, например, градостроительное законодательство, может и должно допускать нормы, учитывающие специфику аккредитации в конкретной отрасли, конечно при условии, что это не разрушает фундамент «системной» модели аккредитации. Соответствующие положения по аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий уже предусмотрены законопроектом № 417505-4. При таком подходе логичным становится выделение новой отрасли законодательства - законодательства об аккредитации, и позиционирование законопроекта Минэкономразвития в качестве его центрального звена.

Абсолютная унификация механизма аккредитации недопустима, но именно такую задачу пытались разрешить разработчики законопроекта Минэкономразвития России. В этом плане весьма уместны и полезны аналогии с правовым институтом саморегулирования.

Отраслевая модель аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий реализована в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1070. В соответствии с этой процедурой уже аккредитовано порядка 350 организаций. К аккредитуемым организациям в рамках действующей процедуры предъявляются требования в зависимости от направления деятельности в рамках предметной области.

Для аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации, во-первых, наличие специалистов в количестве, соответствующем разделам проектной документации, а именно: специалист в области строительства, архитектор, специалист в области теплогазоснабжения и вентиляции, специалист в области водоснабжения и канализации, специалист в области автоматизированных систем управления, специалист в области пожарной безопасности, специалист в области экологии, специалист в области электрики. Во-вторых, требование по уровню и профилю образования указанных специалистов – высшее образование с соответствующей специализацией. В-третьих, необходимый стаж работы по специальности – не менее 5 лет в области проектирования зданий и сооружений либо не менее 3 лет в области государственной экспертизы проектной документации, или в области строительного контроля, или в области государственного строительного надзора. Для аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий, во-первых, наличие специалистов по инженерным изысканиям, а именно специалиста в области геодезии и специалиста в области геологии. Во-вторых, требование по уровню и профилю образования указанных специалистов – высшее образование с соответствующей специализацией. В-третьих, необходимый стаж работы по специальности – не менее 5 лет в области инженерных изысканий для строительства или не менее 3 лет в области государственной экспертизы результатов инженерных изысканий.

Упомянутый выше законопроект № 417505-4 не только расширяет перечень минимальных требований к организациям, аккредитуемым на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, но и дополнительно распространяет на них процедуру аттестации специалистов, применяемую в настоящее время только в отношении государственных экспертов. В соответствии с законопроектом № 417505-4 критериями аккредитации будут являться: наличие в штате организации не менее восьми аттестованных Минрегионом России экспертов, функционирование сайта организации в сети Интернет, наличие регламента проведения экспертизы соответствующего вида, утвержденного руководителем организации и размещенного на ее Интернет-сайте. По законопроекту определять уровень профессиональной подготовки и аттестовать экспертов будут экспертно-квалификационные комиссии в порядке, установленном Минрегионом России.

С учетом положений законопроекта № 417505-4 сопоставим указанные выше требования «отраслевой» аккредитации с предлагаемыми в законопроекте Минэкономразвития России критериями в качестве базовой модели аккредитации.

Требование наличия у заявителя регламента проведения экспертизы, утвержденного руководителем организации, по своему содержанию и целевому назначению соответствует стандарту организации, и сопоставимо с критерием «разработанной и внедренной системы менеджмента качества в области деятельности, в отношении которой осуществляется аккредитация, включая наличие руководства по качеству». Кроме того, мы исходим из того, что стандарт каждого типа деятельности, отражает не только и не столько чей-то ограниченный опыт, сколько объективную, отраслевую типологию деятельности. А потому это должно составлять предмет для совместной деятельности государственных экспертных учреждений и аккредитованных экспертных организаций, например в рамках национального объединения организаций экспертизы в строительстве.

Вторым критерием в законопроекте Минэкономразвития России является «наличие системы учета и документирования результатов деятельности по оценке соответствия», в том числе утвержденных правил организации делопроизводства и ведения архива документов, касающихся осуществления деятельности по оценке соответствия. Этим требованием по умолчанию, в той или иной степени, руководствуются практически все экспертные организации, по крайней мере, в целях защиты своих интересов при возникновении спора. Тем не менее, считаем целесообразным законодательное закрепление указанного требования в качестве критерия аккредитации, но предлагаем исключить из приведенной в кавычках формулировки слова «система», что лишит свободы усмотрения чиновника в толковании данного термина, к сожалению, не всегда по назначению используемого в нормотворчестве.

Не вызывает возражений по существу и третий критерии - материально-техническая оснащенность соискателя аккредитации: «наличие находящихся в собственности или на ином законном основании помещений, сооружений, оборудования, средств измерений, других технических средств, и иных материальных ресурсов, необходимых для осуществления деятельности по оценке соответствия».

Спорными, на наш взгляд, являются количественные параметры квалификационного критерия. Законопроект Минэконмразвития России требует «наличия в штате юридического лица не менее трех специалистов, имеющих высшее профессиональное образование по профилю, соответствующему заявленной области аккредитации, и стаж работы в заявленной области аккредитации не менее трех лет либо среднее профессиональное образование и профессиональную подготовку по профилю, соответствующем заявленной области аккредитации, и стаж работы в заявленной области аккредитации не менее пяти лет». Параметры квалификационного критерия «отраслевой» аккредитации организаций на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации более жесткие и это, на наш взгляд, оправдано. По численности штатного состава экспертов организации-соискателя аккредитации законопроектом № 417505-4 устанавливается минимальная планка на уровне восьми сотрудников на постоянной основе. Такой количественный состав экспертов объективно обусловлен, поскольку охватывает основные разделы проектной документации, связанные с обеспечением безопасности объекта.

Состав разделов проектной документации и требования к их содержанию определяется постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87. В полном объеме проект включает 12 разделов, которые имеют предметно-функциональный характер, предполагающий соответствующую специализацию экспертов. Возможности совмещения проверки нескольких разделов проекта ограничены, поскольку универсальные специалисты в строительной отрасли практически не встречаются. На практике такое совмещение осуществляется, например, для второго и третьего разделов либо шестого и одиннадцатого. Проверка только пятого раздела «Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений» требует не менее четырех специалистов: инженера по водоснабжению, инженера по отоплению и вентиляции, инженера-электрика и инженера связи. Кроме того, необходимо иметь инженера-конструктора, архитектора и инженера-сметчика с опытом разработки проекта организации строительства, а, для проверки материалов изысканий необходим геодезист и инженер-геолог. Итого минимальный «набор» экспертов» включает восемь специалистов, причем работающих в организации на постоянной основе. Высказывается и противоположное мнение, что нет необходимости в специалистах, работающих в аккредитованной организации на постоянной основе. Экспертов можно привлекать по совместительству либо по гражданско-правовому договору, то есть на условиях «подработки». Такая позиция ущербна, поскольку не учитывает технологию проведения экспертизы. Она должна быть организована таким образом, чтобы был обеспечен непосредственный контакт разработчиков проекта с экспертом для оперативного снятия замечаний. Для этого эксперт должен находиться на рабочем месте, чтобы иметь возможность принять разработчиков проекта. Такие визиты должны быть удобны для обеих сторон переговоров, по крайней мере, происходить в пределах рабочего времени. Для совместителя, занятого по основному месту работы, это обеспечить трудно, а «невостребованность» по основному месту работы порождает сомнения в его профессиональных качествах. Кроме того, «приходящие» эксперты не смогут обеспечить воспроизводство профессиональной среды, которая является гарантом надежной и стабильной работы организации, фундаментом профессионального развития и роста.

Заметим, что речь не идет о полном отказе от привлечения сторонних специалистов. Для проверки некоторых разделов или подразделов проекта в виду их специфичности либо незначительности объема работ по их проверке целесообразно привлекать сторонних специалистов, но это должно носить характер вынужденной необходимости, а не правила. Деятельность экспертной организации на основе привлечения сторонних экспертов, конечно, организовать можно, например, если она «аффилирована» с государственным экспертным учреждением, откуда в любой момент «черпать» необходимых специалистов. Но, как правило, подобные схемы имеют серый оттенок.

Есть еще один немаловажный аспект рассматриваемой проблематики. Государственные экспертные учреждения либо подведомственны либо подконтрольны Минрегиону России. Последние административные и законодательные инициативы направлены на интеграцию экспертных учреждений и организаций в рамках единой системы экспертизы проектной документации. Очень важно, что единая система экспертизы проектной документации, являясь в не меньшей степени национальной, имеет предметно-функциональное наполнение, в то время как национальная система аккредитации – только административно-правовое. Государственные учреждения и негосударственные экспертные организации должны быть солидарны в генерировании стандартов и правил в сфере экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Свою системно-интегративную роль сыграет и единая процедура аттестации экспертов в области экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Но чтобы это структурно-функциональное преобразование экспертизы проектной документации действительно состоялось, все субъекты экспертизы проектов должны остаться под юрисдикцией одного федерального органа исполнительной власти. Создание единой системы экспертизы проектной документации не исключает инкорпорирование организаций негосударственной экспертизы проектов в национальную систему аккредитации, например, по схеме, реализованной для операторов технического осмотра автомобилей, о которой речь шла выше.

Кроме того, считаем предлагаемые Минэкономразвития изменения в статью 50 Градкодекса РФ неосновательными по следующей причине. Дело в том, что Указом Президента РФ от 24 января 2011 г. № 86 (п. 2 Указа) на Минэкономразвития России были возложены выработка единой политики, принципов и правил аккредитации: органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия (с учетом установленных законопроектом изъятий); граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.

Возникает вопрос: к какой категории, из перечисленных выше, разработчики законопроекта Минэкономразвития отнесли экспертные организации, аккредитованные Минрегионом России при подготовке изменений в статью 50 Градкодекса РФ? Если полагать, что к последней, то в таком случае, отдельными полномочиями, применительно к Минрегиону России как федеральному органу исполнительной власти, являются полномочия в области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (пункт 5.3.20 Положения о Министерстве регионального развития РФ). Возможность привлечения на договорной основе экспертов и экспертных организаций к проведению государственной экспертизы предусмотрена пунктом 32 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145. Причем такое участие не обусловлено наличием аккредитации.

В рамках действующего законодательства экспертные организации, аккредитованные Минрегионом России в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1070, могут осуществлять только негосударственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий и, вообще говоря, не относятся к числу привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий. Более того, Распоряжение Правительства РФ от 15.06.2010 № 982-р предполагало наделение организаций негосударственной экспертизы статусом, равным государственной.

Указом Президента РФ от 24 января 2011 г. № 86 установлено, что Федеральная служба по аккредитации (в терминологии законопроекта Минэкономразвития – Национальный орган по аккредитации) осуществляет полномочия по аккредитации только тех органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), граждан и организаций, экспертов и экспертных организаций, которые названы выше в пунктах а), б), в).

Введение механизмов аттестации, аккредитации и ответственности, как спутников законодательного уравнивания государственной и негосударственной экспертизы, предусмотренное законопроектом № 417505-4, на наш взгляд, способно в надлежащей степени обеспечить публично-правовые интересы экономическими и административно-правовыми средствами в совокупности. Одним администрированием аккредитации, даже в рамках национальной системы, обеспечить высокое качество оценки соответствия в строительстве невозможно. Первично создание конкурентной среды, стимулирующей деятельность всех субъектов экспертизы проектной документации, и государственных и негосударственных. На наш взгляд, на такое «системное решение» претендует законопроект № 417505-4, что не избавляет его от наших критических замечаний (Строительная газета №9 от 4 марта 2011 года). Но в целом, предлагаемый им подход более адекватен современному положению вещей, обеспечивает преемственность и не требует длительного переходного периода.

Президент Некоммерческого партнерства
«Экспертиза проектной документации и
результатов инженерных изысканий»
д.э.н., почетный строитель России С.Д. Волощук


Возврат к списку

Позвоните нам
Ваше имя :
Ваш телефон* :
Время звонка :



Нам доверяют
Фото-видео галерея
Общественная позиция Экспертного центра "ИНДЕКС"
Наверх